农村最低生活保障制度创新研究

最低生活保障制度简称低保制度，从其内涵来说，是由宪法和法律赋予每个公民的在其生活水平低于最低生活保障线，不能维持最低生活水平时，有权按照相关规定请求国家和社会按照法定标准向其提供最低生活需要的社会保障制度。因此，它是国家为保障公民基本生存权而设立的一项制度。最低生活保障制度作为一种解决贫困问题的补救机制，是所有现代化国家社会保障制度体系中必不可少的基本组成部分，是社会保障体系中的最后一道“安全网”。20世纪90年代以前，不管是政府还是学术界，都将目光聚焦于城市低保，农村低保则成为一个相对薄弱的环节。但是，随着城市低保的全面建立，农村低保开始成为政策制定者和学者关注的焦点。1992年，我国首先在山西阳泉开始了农村最低生活保障制度试点，1996年底民政部正式下发《关于加快农村社会保障体系建设的意见》，同时确定在山东烟台、河北平泉、四川彭州和甘肃永昌进行农村最低生活保障制度的试点。从1997年开始，中国部分有条件的省市逐步正式建立了农村最低生活保障制度。广东、浙江等经济发达省份相继出台实施了农村最低生活保障办法，以法规形式将农民纳入社会保障的范围。2005年底全国有1500多个县级行政机构初步建立了农村最低生活保障制度。2007年是农村最低生活保障制度建设具有里程碑意义的一年，当年7月国务院颁布了《国务院关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》（国发〔2007〕19号），这一历史性的举措标志着农村最低生活保障制度在全国正式建立。2007年底，内地31个省（区、市）均出台农村最低生活保障政策，2777个涉农县（市、区）全部建立农村最低生活保障制度，农村低保对象3400多万人。农村最低生活保障制度的建立给广大人民群众特别是生活困难群众带来了实实在在的好处。有关农村最低生活保障制度的研究则肇始于1994年，初期的研究多将农村低保放在贫困研究的框架下，以城乡二元结构为基本的社会背景展开讨论。直到2007年，这一时间段内的研究还主要是针对建立农村低保制度的必要性以及可行性等问题，但其中已经不乏一些关于农村低保制度试点先行地区的工作经验的介绍和推荐。而这类研究多采用个案分析与实证研究的方法。2007年之后的研究，则多将重点放在农村低保制度运行中所出现的问题及对策上面，从属于策论式研究。然而，在有关农村低保制度的研究中，多是将西方的社会保障理论拿来应用于政策研究，未能充分考虑中国的实际情况和国外与国内在制度基础、背景等方面的差别。由于我国幅员辽阔，中东西部经济发展水平不一致，因此，全国各省市县保障标准不一、保障水平不均、保障形式不等，农村低保制度在各地区的运行差异性较大，问题也不尽相同。本课题组成员长期关注“三农”问题，从20世纪80年代开始，依托聊城大学劳动经济研究所对农村、农业、农民问题展开研究，经过多年的努力和探索，成果卓著，因此，在2008年成功申请了国家社会科学基金项目“农村最低生活保障制度创新研究”。项目获批以后，课题组利用提供的资金作为支撑，组织学生做了大面积的实地调查，积累了丰富而宝贵的第一手资料。在此基础上，本书对我国农村最低生活保障制度的构建和完善做了专题性研究，研究内容注重我国农村最低生活保障制度构建的整体性和全局性，既关注发达地区也关注欠发达地区，着力探究了我国农村最低生活保障制度构建的可行性模式与基本框架，为完善我国农村最低生活保障制度提供理论支撑和实践依据。本书的内容与以往文献的区别之处：一是从经济史角度系统考察了国民经济恢复时期、计划经济体制时期以及经济体制转轨时期中国农村最低生活保障制度的历史演变过程及阶段性特征；二是对农村原贫困标准以及新贫困标准的确定方法、存在的问题以及农村贫困人口的构成进行了深入探讨；三是选取全国典型省份对农村最低生活保障制度的实施现状进行了大量调查分析，并对其保障水平是否合理作出了判断。农村最低生活保障制度这一问题的牵涉面较广，因此，本书的写作人员虽然在整个研究过程中做出了很大努力，但是在某些方面的论述可能还有不够透彻或遗漏之处，这只能有待于将来对研究的进一步完善。并且，农村最低生活保障制度的实践是不断变化和发展的，其研究的范围、主题和内容也在不断地发展和变化。我们会在后续的研究中关注新出现的问题，以便将此领域的研究进一步拓展和深化。

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