农村社区治理的结构转型：温州模式

温州提出了要素市场化，的“三分三改”，旨在通过“政经分离、户产分开、资地分开”以及“地改、股改、户改”，将集体经济组织从原有村民自治组织中剥离，经济组织在股改后可以按照市场方式运行，个体所持有的股份及入股的土地不会因为个体身份、居住地变化而变化。“三分三改”旨在促进温州城乡要素的有效交流，以缓解温州经济进一步成长的资源约束。温州的“三分三改”离不开城乡社区一体化建设，温州的城乡社区一体化建设与“三分三改”是互相促进的，也与国家城乡城乡基本公共服务均等化要求与趋势相一致，但温州正是有了“三分三改”这个前提，使得温州的社区建设更有了创新的意义，也使得温州城乡要素交换和基本公开服务均等化从长远来说更深入、更全面。当前，农村社区建设正在全国形成热潮，然而，许多农民甚至部分领导干部不能正确理解社区的含义及社区建设的必要性，这成为了社区建设推进中的不利因素，在温州尤甚。温州政府官员及温州人民正确、深刻理解温州的改革极其重要，不能简单认为社区建设就是居住的地方的硬件建设，如果仅仅是从立足之所来理解，比较之下，以前的农村也是居住的地方，这样就找不到两者的差异。事实上，传统的农村是礼俗社会，也是熟人社会，很大程度上是基于宗族文化和道德伦理的整合，而这一事实的更深刻之处在于自然的血缘作用。但传统农村社区延续到现在其弊端是显而易见的，一是村社合一的治理体制不利于城乡要素交换；二是不利于城乡基本公共服务的均等化；三是传统农村社区规模过小，不利于提高公共服务水平。出于这种认识，我国在全国范围内掀起了一股“村”改“社区”的浪潮，但如果“村”改“社区”只是合并而扩大规模只能从形式上有利于解决基本公共服务均等化或提高服务质量的问题，但城乡要素交换仍然存在障碍，而不能解决这一障碍，就不能从根本上解决城乡基本公共服务均等化问题，也不能真正提高农村公共服务质量。当前，要克服城乡要素平等交换的障碍，关键是要将经济元素从村社合一的体制中剥离出来以还原社区生活单位的性质。然而，全国的“村”改“社区”的主要类型中，一种是已经或即将城市化的地区实现了经济的剥离，另一种类型存在于全国的绝大多数农村，即只实现村庄的合并，却没有剥离经济。而温州的特色尝试在于在非城市化的农村地区通过“三分三改”实现经济的彻底剥离，这意味着，温州农村社区的自治已经不是原来意义上的“村民自治”，而是有利于要素流动的“农村社区自治”，这在全国来说有首创的意义。当然，这并不是说温州的改革就一帆风顺，其实，温州农村社区化党建、社区社会组织培育、公共服务平台及社区干部队伍的建设只是温州农村社区建设的启动阶段，相关制度完善还要经过反复的试验和论证。而且，温州的农村社区建设绝不是孤立的，尽管温州农村社区建设的前提是将农村集体经济以股份制形式从“村社合一”体制中剥离出来，但股份合作制是温州农村社区自治的背景与经济基础，这必然会产生诸多的复杂关系，从而产生温州改革中需要积极应对的未来问题，至少存在于以下几个方面。其一，社区自治下“政社难分”结构与体制。社区支部、居民委员会和股份合作社多数是按照“一套班子、三块牌子”的模式来运作的。农村社区自治的“一人一票”与股份合作社治理中的“一股一票”原则不一致。民主的公平性、开放性与集体经济的差异性和封闭性存在矛盾，进而影响到民主制度与经济制度之间的有机融合、相互促进，这是农村社会稳定和经济发展中急待解决的重点和难点问题。其二，社区自治下福利主义决策结构与体制。股份合作社的公有属性使个人的所有权与分配权分离，也使得社员股东只关心分红，而不关心集体资产的经营。这种福利主义还体现为股份合作社经营好坏不影响股东福利的准入，使经营者缺少激励。对于重大投资的决策无法做到民主与效率统一。这也是股份合作研究的难点。其三，经济与社会双重身份的矛盾及其化解。股份合作社引入现代企业的运作模式并有了市场化运作的身份，但是股份合作社既要促进合作社本身的经济发展，要求组织本身的资产增值分红，同时又要考虑到对于原先社区集体的社会保障功能。双重的负担影响到合作社发展，也是研究中的重点。其四，社区自治下产权与股权矛盾及其化解。社区外的个人和法人资本不能进入合作社，后续迁入的个人也不能享有分配权。股权没有平台而无从实现规模交易，这与股权的开放性相矛盾，也间接造成了原有社员与新流入社员间的利益对立。因而社区自治视角下，产权与股权的矛盾化解成为选题研究的重点之一。我国农村股份合作制是我国城市化过程中，农民为了分享农地转变引起的级差地租所带来的集体资产增值以及自身保障而作出的选择。这一选择是将集体存量资产进行评估清核，在考虑农民基本生活补助、养老保险及集体公益金基础上折股量化到人，将集体资产变成法人或准法人财产，由董事会运作的新型经济组织形式。但在温州的实践中，要化解上述的种种问题，必须首先明晰股份合作社的单一经济法人地位，设置公共服务基金保证自治组织立足于公共服务，并将现代企业制度融入股份合作社的管理中，形成真正民主决策机制，实现个人股自由流通，股东自由退出，以股东直接民主决策机制取代原先股东代表大会的代议制。在此基础上，社区自治的小范围协商民主与股份制公司更大范围内的直接民主相结合。另一方面，股份合作制是城乡分割治理下的特殊制度，应随着城镇化发展而退出。改制后的股份公司需要通过货币方式缴纳使用权属费用，避免既得利益群体对集体资产侵占，同时要健全股份公司债权债务规范。应对经营不善的股份公司设定破产条件，要求其与股份有限责任公司一样具有有限债务偿付制度，从制度上规范集体资产可延续经营。只有如此，温州的农村社区建设才能立于不败之地，真正实现城乡一体化和谐发展。理论如此，在实践上，温州首先面临的是百分之六十以上的股份合作(联)社是空壳经济体，因而，所有上述问题及其预案需要深入研究使其变得更加清晰而有操作性。本项研究成果既是国家社科基金项目“‘村—社’自治背景下农村股份合作社结构与体制转型研究”(13BZZ050)的部分成果，也对“温州城乡一体化进程中的农村社区建设研究”及“温州市社区组织及其职能设置研究”调研结果的理论总结、逻辑梳理及社区职能的进一步挖掘，这个工作由温州医科大学人文与管理学院＆社区发展与地方治理研究所的吴素雄博士、温州市民政局基层政权与社区建设处的何长缨处长及浙江大学公共管理学院的毛丹教授完成，这项工作的落实得到了市社工委、民政局李爱燕局长、王绍寅副局长的大力支持，同时也得到了温州市委市政府及各县市区有关部门、乡镇和社区有关领导和干部的大力支持，也得到了所调查社区的居民的理解、协助和支持，在此一并致谢!温州医科大学人文与管理学院　吴素雄温州市民政局基层政权与社区建设处　何长缨

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