财政分权体制下的区域民生类公共服务差距研究

中国是一个地域辽阔、人口众多与地区差异显著的转型大国，从1978年开始了市场化导向渐进式的经济体制改革，我国的财政体制也在计划经济向市场经济的转型过程中逐步由集权型向分权型演变。可以说，财政分权体制改革一直是我国经济转型的重要内容。这种具有中国特色的制度安排使地方政府逐渐拥有了财政收入的剩余索取权和剩余控制权，从而为地方政府发展经济提供了重要激励，促进了中国经济的持续增长与繁荣。但与之伴随的地方政府为增长而竞争的负面效应也开始显现。其中最令人关注的现象是，地区之间的基础教育、医疗卫生、社会保障等民生类公共服务供给差距并未随着经济增长而显著缩小，由此使不同地区的居民在公共服务的享有机会上并不均等，这势必危及中国和谐社会的构建、经济的稳定协调与可持续发展。从党的十七大报告中可以看出，党和政府殷切期望通过区域民生类公共服务均等化战略来实现区域协调发展的目标。在此背景下，我们必须对我国区域间民生类公共服务差距的特征事实加以动态认识，对此差距的生成机制加以合理阐释，以及对治理差距的政策路径加以系统构建。为此，本书遵循“提出问题、形成假说、构建框架、实证检验、解决问题”的逻辑思路与技术路线，在对区域民生类公共服务差距进行综合评价的基础上，试图以新政治经济学为理论基础和分析范式，以地方政府行为模式为逻辑载体，在一个统一的框架中揭示出转型中的财政分权与区域民生类公共服务差距的内在机制，并找到契合中国经济政治体制背景的治理区域民生类公共服务差距的有效路径。本书是在教育部人文社会科学项目研究成果基础上形成的。本书的主要内容包括：一是在民生类公共服务范围界定基础上，充分考虑地区间单位公共服务供给成本差异、辖区居民的消费需求以及地方政府的财政支出偏好，从公共服务产出的维度尝试构建了区域民生类公共服务差距的综合评价指标体系，并选择分税制改革以来的省级面板数据，运用多指标综合评价方法对地区间民生类公共服务总体和具体项目差距作出实证评价。二是运用新政治经济学理论范式，按照“转型经济体制背景—财政分权—异质性的地方政府竞争行为—财政能力差距与支出偏好的地区差异”的内在逻辑构建了一个考察区域民生类公共服务差距生成机制理论框架。三是实证检验财政分权、地方政府异质性的财政竞争行为与区域民生类公共服务差距关系。具体来说，首先，选择分税制改革以来省级辖区的财政数据，综合运用收入分配文献发展出的基尼系数分解方法，系统探究我国地区间财力差距形成机制。其次，运用省级面板数据，实证考察转型中的财政分权与地方政府财政竞争对不同地区地方政府支出偏好影响的方向和程度，研究发现，地方政府的支出偏好具有空间异质性特征。实证结论为本书治理区域民生类公共服务差距问题的政策建议，提供了理论指导和经验支持。四是提出了契合中国经济政治体制背景的推进政府绩效评价制度、基层民主制度、户籍制度以及转移支付制度创新的可行路径，从而构建出以中央政府为主导的多元政策框架，以此加快地方政府从增长型政府向公共服务型政府的转型进程，增强转移支付制度的财政均等化效应，逐步缩小区域民生类公共服务差距，从真正意义上实现无论居住在任何地区的居民都能够享有大致相当的公共服务。本书在梳理已有文献的基础上，试图对中国转型过程中财政分权体制背景下的区域民生类公共服务差距问题做出系统且深入的研究。改革开放以来，财政体制领域的分权化改革促进了中国经济的持续增长与繁荣。但随着财政分权化改革正面效应的不断释放，其负面效应也开始日益凸显，并引起诸多学者高度关注。不过，此类研究主要集中在地方保护、市场分割、重复建设、城乡和地区间收入差距以及公共产品供给效率等方面，鲜有从理论和实证上探讨财政分权对区域民生类公共服务差距负面影响的文献。本书认为，中国特殊的财政分权体制是理解目前我国区域民生类公共服务差距形成与扩大的关键和突破口。有鉴于此，本书试图在一个统一框架下，揭示转型中财政分权与区域民生类公共服务差距的内在机制和最佳契合点。具体来说，本书的创新在于：一是运用新政治经济学理论范式，以地方政府行为作为逻辑载体，构建了一个全新的阐释区域民生类公共服务差距生成机制的理论框架。本书从中国式财政分权体制中揭示了地方政府为增长而在税收、支出以及转移支付等方面展开财政竞争的激励机制，发现了地方政府财政竞争行为的异质性，正是这种差异化竞争影响和决定了地方政府间不同的财政能力水平和公共支出偏好，并最终引发出日益严重的区域民生类公共服务差距问题。二是运用中国省级层面面板数据对财政分权、地方政府财政竞争行为与区域民生类公共服务差距的关系进行了系统的实证研究。三是契合中国的制度背景，提出中央政府主导和控制的多元协同的政策框架。大量关于平抑区域民生类公共服务差距的政策性研究往往局限于财政体制本身的改革，而忽视地方政府行为的激励。本书的理论和实证研究结果表明，区域民生类公共服务差距是地方政府财政能力和支出偏好共同作用的结果，而转型经济背景下的财政分权体制与地方政府财政竞争行为将深刻影响地方政府的财政能力和支出偏好。因此，如何从根本上平衡地方政府之间的财政能力，以及重塑地方政府特别是落后地区地方政府的支出偏好，增强对居民民生诉求的回应性，将是未来政策的主要着力点。保障和改善民生是当前政府和学界高度关注的重要课题。本书试图在中国式财政分权框架下对区域民生类公共服务差距的特征事实、形成机理和治理路径进行尝试性研究。愿本书的研究能够起到抛砖引玉效果，引起更多学者对基础教育、医疗卫生和社会保障等民生类公共服务的公平供给问题作出系统的理论与实证研究，从而为政府实现公共服务均等化的政策制定提供更多的理论支持和实践参考。需要指出的是，本书在选题设计、框架构建、理论支撑、方法选择以及完善修改等过程中，西南财经大学易敏利教授和刘灿教授、西南大学段豫川教授和张应良教授、重庆师范大学罗兹柏教授和陈绍友教授、重庆社会科学院李敬研究员和吴安研究员、重庆市人民政府研究室石品处长以及重庆市巴南区花溪街道办事处陈培芳女士等提出了十分宝贵的建议，在此谨致谢忱。当然，书中的不足之处概由作者负责。最后，本书的顺利出版得到了重庆师范大学学术专著出版资金的鼎力资助和中国社会科学出版社的大力支持，对此一并表示深深谢意。作者2015年7月

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