中国城市公用事业政府监管监督体系研究

城市公用事业市场化改革是我国经济体制改革的重要内容。改革在一定程度上增强了城市公用事业的供给能力，提高了服务水平，但仍然存在供需矛盾突出、事故频发、企业运行效率低下、公用产品价格上涨较快、服务质量不高和安全保障不力等问题。因此，需要政府加强对城市公用事业的监管。但是，中国城市公用事业面广、线长、问题复杂，对有限的监管机构的监管能力构成很大压力和挑战。加之，中国城市公用事业的市场化脱胎于计划体制，不少公用事业服务供应商是由传统的管办一体公用事业机构翻牌而来，与政府监管部门有着千丝万缕的关联，这更考验着监管部门的监管动力。因此，更重要的问题就是建立和健全对政府监管的多元监督体系。有效的政府监管需要以良好的监管治理为基础，多层次、全方位的监督约束机制是城市公用事业有效监管的重要保障。本书作为国家社会科学基金重大招标项目“中国城市公用事业监管体系创新研究”子课题，专门研究“中国城市公用事业政府监管监督体系”，旨在立足我国城市公用事业政府监管的具体国情以及社会公众的专业知识、参与意识、体制条件和城市典型公用事业监管的技术特点等因素，借鉴英、美等发达国家建立多元的城市公用事业政府监管监督机制的有益经验，从强化立法监督、健全行政监督、完善公众监督和建立司法审查四个方面，研究建立以人大立法监督为主导、行政监督为基础、社会监督为促进和司法审查为保障的分工合作的约束政府监管行为的监督制度体系，确保政府监管的有效性和公正性。从立法监督、行政监督、司法监督和社会监督四个维度设计多元的城市公用事业监管监督体系，有利于突破现行监管方与监督方“同构”的相对单一的行政监督体系。该体系不仅能够有效打破单一的行政监督机构对政府监管信息的垄断，极大动员多元的监督资源，还有利于倡导社会组织及公民理性参与监管监督，共同治理城市公用事业，保障我国城市公用事业的持续健康发展。全书重点阐述五方面的问题:(1)城市公用事业政府监管监督体系应该由哪些部分构成?(2)各个监督子系统的结构、功能和运行体制如何设置?(3)它们之间的相互关系怎样、如何形成合力、发挥最大的监督效能?(4)西方发达国家在建设公用事业监管监督体系和机制中有哪些可资借鉴的经验?(5)中国城市公用事业政府监管监督体系创新的机理和机制。通过研究本书认为:多元的监督体系是政府有效监管的重要保障。目前，我国城市公用事业政府监管的监督体系还比较薄弱，城市公用事业管理中的行政权滥用、决策比较盲目、法规政策修改随意等诸多问题严重影响了监管的有效性和社会认同。为此，需要从立法、行政、司法和社会监督等方面系统设计城市公用事业政府监管的监督体系框架，建立适合我国城市公用事业政府监管实情的“四位一体”的监督体系。其中，立法监督在我国城市公用事业政府监管监督体系中具有统领地位，也是对政府监管机构最权威的监督，其主要职能是建立有效的立法授权和法规审查制度;防止局部利益主导监管立法，确保城市公用事业监管立法的民主化和体现公共利益目标;采取有效手段监督城市公用事业监管机构，使监督常规化、长效化;建立有效的人大立法机关对监管机构的预算监督机制，尤其是预算报告制度和预算执行审查制度。行政监督是我国城市公用事业政府监管的内部监督，也是确保政府有效监管的日常基础性监督。根据我国行政监督的基本体制，我国城市公用事业政府监管的行政监督体系由上下级政府的一般监督、专门机关的监督和上级城市公用事业监管部门对下级城市公用事业监管部门的职能监督构成。但是，由于我国行政监督制度还没有形成统一、规范、透明的制度模式和运行机制，特别是专门监督与职能监督还不协调、垂直的职能监督受地方利益保护的制约，影响了行政监督的有效性。为此，行政监督体制应将专门监督与职能监督、垂直职能监督与横向专门监督的关系协调机制作为建设重点，规避政府监管机构与行政监督机构同化、合谋机制，有效消除行政不作为和乱作为。司法监督也称为司法审查制度，是约束行政自由裁量权的重要屏障。目前，我国城市公用事业政府监管领域仍然是一个行政主导的监管体制，没有建立相应的司法审查制度，对司法监督的范围、司法监督和行政监督之间的关系、程序设计等都存在争议，司法监督还存在很大程度的缺位，监管责任追究困难。因此，中国城市公用事业政府监管司法监督体系的建设重点是确立我国城市公用事业政府监管司法监督制度整体架构，建立以司法审查制度为核心的政府监管责任追究机制体系，明确城市公用事业政府监管司法监督的职能范围和监督方式。社会监督是实现政府有效监管、促进社会民主、保障城市公用事业发展符合公共利益的重要制度，主要包括公民监督和社会舆论监督。目前，我国公民监督和社会舆论监督的功能都还有待拓展和强化，同时，又缺乏使社会监督理性化和规范化的基本法规和政策基础。因此，中国城市公用事业政府监管社会监督体系建设的主要任务是:建立公民进入城市公用事业政府监管监督体系的有效途径和保障制度;完善立法和监督程序，实现公民有序参与监督的机制;构建实现社会舆论监督，尤其是网络监督理性化和规范化的可行途径，建立合理、合法、有效的舆论监督体制。全书由子课题负责人郭剑鸣教授统一策划，在课题组集体讨论基础上，拟定研究和写作提纲，合作完成初稿。郭燕来、郭剑鸣撰写第一章，康莉莹撰写第二章、第三章、第四章、第五章，郭剑鸣、裴志军、廖丹子撰写第六章、第七章;郭剑鸣、韦晓蓓撰写第八、九章。最后，由郭剑鸣统一修改定稿。课题研究过程中，一直得到重大项目总负责人王俊豪教授的指导和支持，项目组其他成员苏为华、唐要家、李云雁等也对子课题的研究提出许多有益的建议。严康英参与了课题的调研和文献整理工作。在此一并表示感谢!由于中国城市公用事业政府监管监督机构的专门、系统的研究还很有限，可供查阅的资料不多，加之我们涉入该领域的时间不长、水平有限，书中肯定还有很多缺憾，任何批评都会受到最热烈的欢迎!我们会继续努力!郭剑鸣2015年2月于浙江财经大学

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