资源型城市环境治理与生态重建

矿产资源是发展工业的基础。矿产资源开发极大地推动了工业化和城市化进程，而工业化发展又促进了矿产资源开发的不断深入。资源型城市正是在这种工业化、城市化背景下形成的特殊城市类型。纵观世界资源型城市发展，可以清晰地看到，各国的资源型城市都经历了转型，或正在转型，或将经历转型，而后繁荣振兴，走向可持续发展；也有一些资源型城市未经转型，最后走向“矿竭城衰”。如何推进资源型城市可持续发展，不仅直接关系到资源型城市的生存与发展，同时也直接关系到城市体系乃至区域和国家的可持续发展大局。因此，对资源型城市的可持续发展问题进行研究，具有重要的现实意义和深远的历史意义。可持续发展的概念是在人类面临的人口、资源、环境和生态状况日益严峻的形势下，于20世纪80年代提出来的。迄今为止，可持续发展已经成为世界各国、各地区经济社会发展的指导思想和战略目标。然而由于在可持续发展概念提出之初及其以后的一段时间里，人们更多地侧重于关注和研究全球和国家的环境与发展问题，有关区域的可持续发展，尤其是对有关资源型城市可持续发展问题的研究，仍处于探索阶段。目前，可持续发展已经成为现代城市发展的方向，资源型城市作为城市的一种类型，如何促进可持续发展，成为每一个资源型城市都面临或者即将面临的现实而又紧迫的问题。但资源型城市可持续发展仍然是至今为止尚未完全破解的世界性难题，它涉及经济学、社会学、地理学、矿业学及生态学等多个领域，是一个涉及面广、具有交叉性和复杂性的问题。早在20世纪30—40年代，西方国家第一批靠资源而兴的城市就面临这一问题，如法国的洛林、德国的鲁尔，经过数十年的转型发展，仍然未能完全恢复过去的辉煌。我国是人口大国，也是资源大国。新中国成立以来，在大规模推进工业化的进程中，资源开发基地建设一直受到极大重视，围绕资源开发，逐渐形成了一大批资源型城市，在区域经济发展中起着“增长极”作用。由于资源型城市的辐射与带动，改变了中国区域经济格局，促进了区域经济的协调发展。资源型城市作为中国城市体系的重要组成部分，吸纳了大量的劳动力就业，为加速中国城市化进程作出了重大贡献。随着时间的推移，我国主要资源型城市的资源开发相继进入成熟期和衰退期。资源的逐渐枯竭，导致资源型城市在发展过程中出现了一系列的社会和经济问题，资源型城市的可持续发展问题因此引起了社会各界的广泛关注。特别是在改革开放以后，随着国家经济发展战略的调整以及体制改革的推进，资源型城市的传统发展模式已经不适应新的发展要求，长期积累的矛盾与问题逐渐暴露出来，直接影响区域经济乃至整个国民经济的发展和社会稳定。进入20世纪90年代，中国资源型城市面临的矛盾日趋尖锐，给整个国民经济发展带来严重的负面影响。21世纪以来，资源型城市转型问题备受我国政府重视，实现资源型城市的可持续发展已经上升到国家战略的高度。党的十六大明确指出：要支持以资源开采为主的城市和地区发展接续和替代产业。中共中央关于《实施东北地区等老工业基地振兴战略的若干意见》也指出：“资源型城市实现经济转型是老工业基地调整改造的重点和难点。”2007年12月，国务院《关于促进资源型城市可持续发展的若干意见》（国发［2007］38号）提出，要加大对资源型城市尤其是资源枯竭城市可持续发展的支持力度，尽快建立有利于资源型城市可持续发展的体制机制。这些充分说明，加快资源型城市转型，既是贯彻落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的现实要求，也是保障能源资源供给、促进区域经济协调发展、保持国民经济持续健康发展的重要举措。实现资源型城市可持续发展，涉及经济结构调整、国有企业改革、区域经济发展、劳动就业与社会保障、生态环境治理、资源勘探开发、资源税费改革等多个领域，既是实践问题，又是理论问题，是一项复杂的系统工程。资源型城市要贯彻落实科学发展观，实现经济社会可持续发展，必须正确处理好五个方面的关系：一是正确处理好资源开发与生态环境保护的关系。资源开发为经济发展提供基础原料，生态环境则为经济发展和人的生存与发展创造条件。坚持资源开发与生态环境保护二者并重，在开发中保护，在保护中开发，运用科学的态度和方法进行资源开发利用与生态环境保护，坚决防止超出生态环境承载能力的资源开发和因为资源开发而导致的环境破坏，切实改变以牺牲环境、破坏资源为代价的粗放型增长方式，切实把经济发展方式转变到依靠科技进步、提高资源利用效率、保护生态环境上来。二是正确处理好传统产业与新兴产业的关系。传统产业是培育发展新兴产业的基础，新兴产业是改造提升传统产业的方向，二者相互依存、相辅相成、相互促进。不断改造提升传统产业，努力开发新产品，延长产业链条，增强企业的核心竞争力，提高传统产业对城市发展的支撑作用。同时加快培育发展新兴产业，构建多元化产业体系，不断增强产业之间的关联度，特别要大力发展科技含量和附加值高、具有自主知识产权、市场竞争力强的产业和产品，培育新的经济增长点。三是正确处理好城市发展与农村发展的关系。城乡经济社会一体化发展是党的十七大对统筹城乡发展提出的新方针和新要求，就是要逐步建立以工促农、以城带乡的长效机制，实现城市和农村之间的良性互动，促进共同发展、互利共赢。应把农村和城市作为一个有机整体，充分利用城市在技术、资金和人才等方面的优势，加大对农村的扶持力度，促进城乡产业对接，着力推进城乡发展规划、基础设施、公共服务、劳动力就业和社会管理一体化。四是正确处理当前利益与长远利益的关系。当前利益与长远利益是促进资源型城市可持续发展必须妥善处理的一对关系，要求既要考虑当前发展的需要，又要考虑未来发展的需要；既要遵循经济规律，又要遵循自然规律；既要讲究经济社会效益，又要讲究生态环境效益。坚持规划先行，制定科学合理的开采规划，有计划地进行开采。坚决杜绝盲目开采和掠夺式开发的“短视”行为。着眼于提高矿产资源的利用效益，坚定不移地走循环经济道路，使资源型城市的发展步入“既满足当代人需要、又不对后代人的发展构成危害”的良性轨道。五是正确处理经济发展与社会发展的关系。经济发展是社会发展的基础，社会发展是经济发展的目标。坚持统筹经济社会发展，在坚定不移促进经济增长的前提下，更加注重社会发展，避免出现“一条腿长、一条腿短”的局面。加大对社会事业的投入，大力发展科技、教育、文化、卫生、体育等各项社会事业，努力解决好人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题，促进经济社会共同发展，最终实现人的全面而自由的发展。甘肃省白银市是依托铜矿等资源开发而形成的典型的资源型城市，是国家在“一五”期间重点建设的老工业基地之一，曾经创造了铜产量、产值和利税连续18年位居全国同行业第一的辉煌业绩，素有“中国铜城”的美誉，为国家有色工业的发展作出了重要贡献。但是，随着资源的濒临枯竭，长期以来形成的以资源原始开采加工为主的较为单一的经济结构，给白银的可持续发展带来了严峻挑战。进入21世纪以来，白银按照“一手抓传统产业改造提升，一手抓新兴产业培育发展”的工作思路，加快培育多元支柱产业，开始探索资源枯竭城市可持续发展道路。值得一提的是，白银提出并实施的“四个结合”和“六个转变”，非常符合白银当地实际，对于摆脱“九五”后期经济低迷徘徊的局面发挥了重要作用，是一个大胆而有益的探索和尝试。“四个结合”，就是坚持产学研相结合、坚持政府推动和市场拉动相结合、坚持自力更生和借助外力相结合、坚持改造提升传统产业和培育发展接续产业相结合。“六个转变”，就是在发展思路上，由程式化、一般化推进，向强化政府推动、投资拉动、以项目求发展转变；在产业发展上，由主要依靠传统产业和初级产品增长，向发展高新技术产业、资源原材料精深加工转变；在开发方式上，由相对单一的自我开发，向借助外力求发展、全方位开放开发转变；在生产力布局上，由相对分散开发，向强化中心城区、开发区和其他重点区域建设转变；在资金投入上，由相对单一依靠国家投资，向大范围招商引资、积极争取国家投资、启动民间资金等多渠道转变；在环境建设上，由单纯提供优惠政策，向注重环境、机制建设，打造服务政府、责任政府和法治政府转变。“四个结合”和“六个转变”的转型模式得到了有关专家学者和新闻媒体的认可，被誉为资源型城市转型的“白银模式”。作为一种探索和尝试，白银市从2005年开始，进一步把目光聚集到工业污染的综合治理上，试图以环境污染治理为突破口加快转型，不等不靠，主动作为，不惜拿出当年市本级财政收入的1/4以上，投入到白银公司铜冶炼制酸系统改造工程，由此带动了国家、社会和企业的多方面投入，资源型城市转型出现了重大转机。正是由于当年的这一重大举动，白银不仅得到了国家有关部委和甘肃省委、省政府的重视支持，也得到了社会各界的广泛关注。在坚持不懈的努力和有关方面的帮助下，白银市于2008年3月17日被国务院确定为全国首批资源枯竭转型城市，为白银实现可持续发展带来了重大历史机遇。进入国家首批资源枯竭转型城市后，白银抢抓机遇，乘势而上，动员全市上下全力以赴、加快转型，开展了大量富有成效的工作，实现了资源型城市转型的良好开局，取得了丰硕的理论成果和实践成果。从理论方面看，按照科学发展观的要求，提出了“以人为本、科学转型”的理念，抓住了转型的本质；提出了以经济转型为根本，带动社会、生态、文化全面转型的思路，明确了转型的重点；提出了近期、中期和远期的转型步骤和阶段性转型目标，确定了转型的方向；提出了“政府是转型的主导、企业是转型的主体、干部是转型的关键、群众是转型的基础、项目是转型的载体、创新是转型的灵魂”“六大体系”，提供了转型的保障；提出了建设“发展循环经济的示范城市、资源枯竭转型的示范城市、落实科学发展观的示范城市”“三个示范”，规划了转型的长远目标，等等，内容丰富，不一而足。从措施方面看，经济转型的重点是培育“八大支柱产业”，通过改造提升传统产业，进一步做强有色金属及稀土新材料、精细化工一体化、矿产业和资源再生利用、能源和新能源、机械和专用设备制造、非金属矿物制品、特色农畜产品深加工、黄河文化旅游等产业，做大有色金属、新型化工、复合型能源、特色农畜产品、物流仓储等“五大产业基地”；社会转型的重点是解决好就业、就医、就学、收入、社会保障、物价、住房“民生七件事”；生态转型的重点是深入实施大气污染治理、城市安全饮水、新型能源建设、城乡基础设施和生态环境建设“四大民心工程”，并随着实践的发展不断扩大覆盖面；文化转型的重点是凝练特色文化，打造白银精神，提升文化软实力，提高城市竞争力。总体上看，“四大转型”都取得了重大进展。从实践方面看，争取甘肃省人民政府出台了《关于支持白银市做好资源型城市转型工作的意见》，省上成立了白银市资源型城市转型工作领导小组，省财政对中央财政转移支付按照1∶0.5给予配套。成功举办了全国性的资源型城市可持续发展论坛暨产学研项目对接会。开展了白银有史以来最大的一次项目凝练行动，凝练整理筛选转型项目10大类543个，去年以来已落实各类资金近10亿元。成功实现中国中信集团与白银公司战略合作，引进战略投资32.6亿元，成为当前白银实施的一个最大的转型项目。可以说，白银市在推进资源型城市转型方面已迈出了一大步。不论是理论方面的成果，还是实践方面的经验，都是一笔宝贵的精神财富，值得深入研究和认真总结。白银市资源型城市转型能够取得较为明显的成效，一个重要方面是对资源型城市转型理论研究的重视。白银市在推进转型实践的同时，确定了资源型城市可持续发展研究课题，并由中共白银市委书记、市人大常委会主任袁占亭牵头编写了《资源型城市可持续发展研究丛书》。丛书从六个方面对资源型城市可持续发展进行了系统研究。一是资源型城市转型基本问题与中外模式比较。主要围绕城市转型的基本问题，从经济结构转型、环境结构转型、城市管理转型、转型政策以及对国内外典型资源型城市转型的模式进行了研究，构建起了研究的框架。二是提出资源型城市可持续发展的核心是接续产业的培育，从接续产业的选择、培育的模式、产业组织调整、产业空间重构、产业政策等方面提出接续产业培育与发展的战略和路径。三是资源型城市空间结构转型与再城市化。从资源型城市空间布局形成的历史渊源、布局规划、空间优化的路径以及二次城市化的问题进行研究，提出资源型城市空间结构优化和二次城市化的对策措施。四是资源型城市环境治理与生态重建。首先对资源型城市环境污染进行分析与评价，研究其经济机理，提出治理机制和对策；其次再对生态环境状况进行评价，在考察其生态承载能力的基础上，提出资源型城市生态重建的支持机制、保障机制和发展机制。五是以白银市为个案，从体制创新、企业改革、接续产业培育、市场体系建设、政府职能创新等环节对“白银模式”进行了研究，剖析白银市可持续发展的经验，提出资源型城市可持续发展的路径和政策。六是提出转型的理念是“以人为本、科学转型”，按照以经济转型为根本，推动社会、生态、文化全面转型的思路实现资源型城市可持续发展。丛书在内容和形式上具有鲜明的特色，每本书都有其独特而深刻的立意，无论是经验总结还是理论探索，思路清晰，逻辑严密，概括起来可以归纳为三大特点：一是在研究方法的选择上，坚持理论分析和实践分析相结合，以理论为铺垫，以实践为依据，通过对范例的分析提炼实践经验，使经验判断建立在可靠的实证分析基础上，提出了独到的见解，更具说服力；二是在研究的范围领域上，几乎涉及了资源型城市可持续发展的主要方面，内涵丰富，覆盖面广，具有较强的借鉴意义；三是在研究的结构体例上，形成了较为系统、全面、完整的理论体系，这在此类著作中还是比较少见的。我相信，这套丛书的出版，对于我国资源型城市可持续发展具有重要的指导意义，对于从事资源型城市可持续发展的干部、专家、学者也将会有所帮助。同时，我也希望我国不同类型的资源型城市能够在转型的伟大实践中取得显著的成绩，为加快区域经济发展，进而为整个国民经济和社会发展作出新的更大的贡献。吕政2009年12月于北京

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